中国社会公益在线（通讯员/滕雨彤）
徐恩明站在那块荒草丛生的土地前，六年前他曾在这里憧憬一个容纳500位老人的五星级养老院，如今这里只剩下风吹过空地的声音。
2019年1月，徐恩明与济阳区政府签订协议，计划投资3亿元建设一座高标准养老院，规划500余张床位。
同年12月，他通过招拍挂程序以4437万元取得约60亩商业服务业用地，位置在济阳区经一路东、纬四路南。
01 项目缘起
2018年，中央经济工作会议提出加快养老服务业发展，徐恩明看到了养老产业的机遇。他前往北上广等地进行考察后，向当时的济阳区相关领导做了详细汇报。
区政府对他的方案非常认可，并做了批示支持他在济阳区投资建设养老产业。
协议中，政府承诺在项目进场前达到“三通一平”基本建设条件，确保水、电、路、气等公用设施配套至地块建筑红线，并保证地块没有抵押或其他负担。
徐恩明则承诺项目资产自持不少于8年，未经政府同意不得擅自转让股权。
02 受阻经过
意气风发的徐恩明准备施工建设时，却发现该地块竟然无法取得不动产证。
原来该地块原拆迁房屋存在抵押贷款情况，还有一处公立幼儿园一直在办学，导致无法完成权属清理。
规划审批成为另一道难关。徐恩明向济阳区自然资源局提交了经区城市规划委员会通过的康养规划方案，分为酒店式养老和居家式养老。
但自然资源局以方案中“居家式养老房间设置得太大，有点像卖房子”为由不予通过。
自然资源局甚至无法提供书面依据，只是表示“感觉像房地产，所以不给批复”。
03 性质变更
面对困局，2021年9月，徐恩明无奈申请将土地性质由商业服务业用地变更为住宅用地。
一个月后，他的申请得到批复。济阳区政府研究同意将该地块调整为居住用地，理由是为“优化用地布局”。
然而土地性质变更带来了新的问题——需要补缴1500余万元的土地出让金。
正当徐恩明筹钱准备补缴费用时，济阳区自然资源局又表示，根据相关规定，土地改变性质后需要政府收回土地，重新进行挂牌出让。
04 六年维权路
从2019年底拿地至今，六年时间里徐恩明的心态发生了根本变化。
据他计算，项目土地出让金、税费和利息以及前期相关费用已支出约7000万元。
2024年2月，徐恩明正式向济阳区自然资源局提出，公司全体股东研究决定放弃该项目，申请政府收回该宗土地。
05 闲置代价
根据《闲置土地处置办法》，因政府原因造成的闲置土地，应协议有偿收回并赔偿购地款、利息及前期投入。
清华大学土地资源管理研究中心估算，每亩闲置的建设用地，平均每年造成百万元的经济损失。按此计算，徐恩明这60亩土地六年间造成的经济损失高达数千万元。
自然资源部明确要求，有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失。
06 多方回应
记者致电济阳区自然资源局，相关负责人未正面回应是否因“政府原因”造成养老院项目流产。
该局负责人仅表示：“目前解决方案就是协商谈判，谈成了就签协议、走程序，谈不下来就再进一步谈。这不是行政审批，没有时间限制。”
与此同时，济阳区养老机构资源依然紧张。目前全区仅有一家民办养老机构，公建民营养老机构虽有7处，但其中6处是面向特困人员的敬老院。
07 类似情况
徐恩明的情况并非孤例。自2024年10月国家明确支持专项债券用于土地储备以来，全国多省市开始提速收储闲置土地。
截至2025年4月7日，全国已有16省市公示了收购存量闲置土地项目的具体信息。其中山东有190宗闲置土地，涉及资金231.28亿元。
北京企业法治与发展研究会企业诉讼研究中心秘书长黄启瑞表示，如果因政府原因开发商要求退款，最基本的应该是本金加利息，利息可按日千分之一或同期同类贷款利率计算。
徐恩明的养老院地块依然静静地躺在经一路东、纬四路南。旁边的纬四路正在进行道路建设征收，其他地块被用于公园绿地或工业项目建设。
与此形成对比的是，济阳区政府官网上最新的养老机构投资指南仍在鼓励社会资本进入养老产业。
同一区域，不同的土地命运，折射出规划与执行之间的鸿沟。
